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Executive Summary

This report provides a comprehensive analysis of climate change adaptation policies and governance frameworks at European, national, regional and local levels, with a specific focus on Italy and the Po River Basin District. It is developed within Work Package 2 of the CLIMAX PO Project, which addresses multilevel governance and the coordination of funding mechanisms for climate adaptation. Recent climate data confirm that climate change impacts are no longer a future risk but a present reality. Record-breaking temperatures and the increasing frequency and intensity of extreme weather events, including heatwaves, floods and prolonged droughts, highlight the urgent need to complement mitigation policies with effective and coordinated adaptation strategies.

Given the inertia of the climate system, adaptation is indispensable to limit damages, reduce vulnerability and enhance the resilience of territories, ecosystems and socio-economic systems. At the European level, the report highlights the progressive strengthening of the climate adaptation agenda within the broader framework of the European Green Deal. The EU Adaptation Strategy adopted in 2021 represents a key milestone, aiming to achieve climate resilience by 2050 through three main pillars:

• smarter adaptation, based on improved knowledge and data

• more systemic adaptation, integrated across policy sectors and governance levels

• faster adaptation, supported by innovation, risk assessment, resilient infrastructure and nature-based solutions

Key instruments such as the LIFE Programme, Horizon Europe Missions, the Covenant of Mayors and the Climate-ADAPT platform play a central role in supporting Member States, regions and local authorities in implementing adaptation policies. At the national level, the report focuses on the Italian National Adaptation Plan to Climate Change (PNACC), adopted in December 2023 after a significant delay compared to other EU countries.

While the PNACC represents an important step toward a structured national approach, the report identifies several critical governance challenges, including fragmentation of responsibilities, unclear allocation of competences and the non-binding nature of many adaptation measures. The reliance on planning instruments and soft-law approaches, typical of the European governance model, also reveals limitations in implementation capacity, monitoring and enforcement.

The regional and local levels emerge as crucial dimensions for effective climate adaptation, since climate impacts manifest unevenly across territories. The report highlights significant heterogeneity in regional responses and ambiguities in the distribution of roles between different levels of government.

Local authorities, particularly municipalities, are often at the forefront of adaptation actions, but they face major constraints related to limited technical capacity, financial resources and institutional coordination. As a result, the implementation of the PNACC strongly depends on the development of local adaptation plans, as well as on continuous institutional and technical support.

Building on this multilevel governance analysis, the report stresses the importance of strengthening intermediate and functional governance levels capable of coordinating local adaptation actions, especially in key sectors such as water resources management and flood and landslide risk prevention. In this perspective, the Po River Basin District emerges as a strategic territorial scale for climate adaptation, enabling integrated, supra-municipal and ecosystem-based approaches aligned with hydrological and territorial dynamics.

The report concludes with a policy recommendation for the establishment of a “Po River Basin Agreement”, involving all relevant authorities and stakeholders operating within the basin district, including regions, municipalities, basin authorities, water service entities and land reclamation consortia.

Rather than introducing additional planning instruments, such an agreement would provide an operational coordination framework capable of strengthening cooperation, fostering synergies and ensuring coherence with the National Adaptation Strategy and the PNACC.

In this way, it would contribute to building a concrete and coordinated adaptation pathway for the Po River Basin District, improving resilience to climate change impacts while optimizing resources and reducing long-term socio-economic and environmental costs.

Introduzione

Il 2024 è stato l’anno più caldo mai registrato dal 1850, anno convenzionalmente considerato come inizio del periodo pre-industriale (1850-1900).

Il Servizio per il Cambiamento Climatico di Copernicus ha confermato che ogni mese del 2024 ha registrato un’anomalia positiva di temperatura compresa tra 1 e 2 °C rispetto al livello pre-industriale, con picchi record nei mesi di luglio e agosto.

Questi dati indicano chiaramente che gli impatti del cambiamento climatico sono già in atto. Oltre all’aumento della temperatura media globale, si osserva un incremento della frequenza e dell’intensità di eventi meteorologici estremi, come ondate di calore, alluvioni, siccità e altri fenomeni a insorgenza lenta.

La Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC) individua due approcci principali per affrontare questa sfida: mitigazione e adattamento.

La mitigazione, intesa come riduzione o prevenzione delle emissioni antropiche di gas serra (GHG), rappresenta un obiettivo fondamentale per limitare la gravità degli impatti futuri del cambiamento climatico.

Tuttavia, la mitigazione da sola non è sufficiente. A causa dei tempi di risposta del sistema climatico globale, anche gli sforzi più ambiziosi di riduzione delle emissioni non impediranno che gli effetti del cambiamento climatico continuino a manifestarsi nei prossimi decenni.

Per questo motivo è necessario affiancare alla mitigazione un processo strutturato di adattamento, ovvero un insieme di azioni volte ad anticipare, gestire e ridurre gli impatti attuali e futuri del cambiamento climatico.

L’obiettivo dell’adattamento è ridurre la vulnerabilità dei sistemi naturali e socio-economici, prevenire o limitare i danni e, quando possibile, cogliere nuove opportunità generate dalle trasformazioni climatiche.

A livello globale, l’Unione Europea rappresenta uno degli attori più avanzati in questo campo. Negli ultimi anni la Commissione Europea ha promosso numerose politiche di transizione ecologica, anche nel campo dell’adattamento, nell’ambito del Green Deal europeo.

Tra gli strumenti più rilevanti figurano la nuova Strategia Europea sull’Adattamento ai Cambiamenti Climatici e la Mission “Adaptation to Climate Change” di Horizon Europe.

Questa cornice europea si intreccia con le dimensioni regionali e locali, che sono i livelli nei quali gli impatti climatici si manifestano in modo differenziato e concreto e dove le misure di adattamento devono essere effettivamente progettate e attuate.

Nel contesto italiano, l’adattamento ai cambiamenti climatici è governato dal Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (PNACC), adottato nel dicembre 2023, con un certo ritardo rispetto ad altri paesi europei.

La scelta dello strumento pianificatorio riflette l’approccio prevalente nella normativa europea e nella letteratura scientifica, che considera il piano uno degli strumenti principali a disposizione delle amministrazioni pubbliche per affrontare gli impatti dei cambiamenti climatici.

Le spinte provenienti dall’Unione Europea, rafforzatesi soprattutto con il Green Deal, hanno favorito la diffusione di piani nazionali di adattamento e il rafforzamento del rapporto tra UE e Stati membri.

L’adozione di un piano nazionale suggerisce un rafforzamento della regia centrale delle politiche di adattamento, ma queste politiche si inseriscono inevitabilmente in un sistema di governance multilivello e policentrico, nel quale diversi livelli istituzionali cooperano per il raggiungimento di obiettivi comuni.

Il presente lavoro pone quindi particolare attenzione alla dimensione urbana e locale dell’adattamento.

Adattarsi agli effetti del cambiamento climatico significa infatti attivare processi anche dal basso, attraverso iniziative territoriali, coinvolgimento della cittadinanza e cooperazione tra diversi enti di governo del territorio.

In questo quadro emergono alcune questioni centrali:

• Qual è il ruolo effettivo della dimensione locale all’interno del PNACC?

• Il dialogo tra Autorità di Bacino, Regioni, Comuni, Consorzi di bonifica ed enti di gestione dei servizi idrici è sufficiente per raggiungere gli obiettivi europei?

• Quali sono i punti di forza e i limiti di questo modello di governance multilivello?

Queste domande costituiscono il punto di partenza dell’analisi sviluppata nel presente report.

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